تحلیل معمار تحریم‌های اوباما در فارن پالیسی: ایران توانست به تحریم‌های آمریکا پاسخ متقابل بدهد / درباره موفقیت راهبرد «فشار حداکثری» تردید وجود دارد

پایگاه خبری تحلیلی نامه نیوز (namehnews.com) :

نامه نیوز: « پیتر هارِل» تحلیلگر فارن پالسی که مقاله ذیل را نوشته است، از مسئولین ارشد دایره مجازات کشورهای مخالف آمریکا در وزارت امورخارجه دوره اوباما و از معماران رژیم‌های تحریمی آمریکا بوده است. وظیفه او بررسی شکل تحریم‌های مورد استفاده علیه کشورهای مختلف بوده، اما امروز معتقد است که فلسفه تحریم‌ها در دولت ترامپ با دوره‌های پیشین کاملا متفاوت است. متنی که می‌خوانید، ترجمه این مقاله است که اخیرا در «فارن پالسی» منتشر شده است:

این روزها همه می‌دانیم که آرایش تهاجمی کاخ سفید در استفاده از ابزارهای اقتصادی به‌عنوان اهرم فشار و اجبارعلیه کشورهای مختلف، باعث ایجاد عواقب ژئوپلیتیکی و سیاسی بسیاری برای آمریکا شده است.

با گذشت حدود سه سال از دوره نخست ریاست جمهوری دونالد ترامپ، اکنون دیگر تردیدی نیست که اصلی‌ترین سلاح دولت او برای حل مشکلات مختلف، تحریم‌های اقتصادی است. از چین و ایران گرفته تا سوریه و ونزوئلا و روسیه، این تحریم‌ها گسترده است و تجربه نشان داده که تحریم‌ها (و سایر ابزارهای اقتصادی تحمیلی) در کمپین‌ «فشار حداکثری» ترامپ علیه مخالفان ایالات متحده، عنصری محوری است.

اما او نه تنها تحریم‌ها را تهاجمی‌تر و کارسازتر از پیشینیان خود اجرا می‌کند، بلکه از روش‌های جدیدی نیز برای تیز کردن تیغ تحریم‌ها نیز استفاده می‌کند. بررسی دقیق استفاده از تحریم‌های دولت او حاکی از وجود سه روند کلان است؛ روندهایی که سؤالات مهمی را درباره آینده سازمان اقتصادی الزام‌ساز و تنبیهی آمریکا مطرح می‌سازد.

روند یا موج اول، سطح بی سابقه‌ای از " پرخاشگری اقتصادی " را شامل می‌شود. داده‌های گردآوری شده توسط موسسه حقوقی «گیبسون»، «دان» و «کروچر» نشان می‌دهد که ایالات متحده در سال 2018 بیش از 1500 فرد، شرکت و نهاد را به لیست موارد تحریم وزارت خزانه‌داری آمریکا اضافه کرده است. این میزان 50درصد بیشتر از سال قبل از آن یعنی (2017) بوده است!

هنگامی که من (پیتر بارل) از سال 2012 تا 2014 به‌عنوان یک مقام ارشد دایره مجازات در وزارت امور خارجه دولت اوباما مشغول خدمت بودم، دستگاه سیاست خارجی و اقتصادی دولت تنها روی یک یا دو برنامه مهم تحریمی متمرکز بود. در زمان رئیس جمهوری باراک اوباما، ایران (بین سال‌های 1389 تا 1394) اولویت اصلی تحریم‌های کاخ سفید بود.

بعدها روسیه بین سال‌های 2014 تا 2016 (با توجه به اوج گیری ماجرای بحران اوکراین) در اولویت تحریم‌ها قرار گرفت و تحریم‌های ایران به حاشیه رفت. سایر برنامه‌های تحریمی، در جایگاه پایین‌تر لیست قرار داشتند.

اما ماجرای دولت ترامپ به‌طورکلی با دولت‌های قبل متفاوت است! ترامپ برنامه‌های تحریم علیه سه کشور (ایران، ونزوئلا و کره شمالی) را به‌عنوان اولویت‌های درجه اول کل سیاست خارجی خود دنبال می‌کند؛ این درحالی است که ترامپ و دستگاه تحریم‌گذار او، همزمان در حال برنامه ریزی و صرف انرژی بسیار زیاد برای ایجاد یک برنامه تحریمی جهانی در حوزه‌های مختلف نظامی و حقوق بشری علیه سوریه، کوبا و روسیه نیز هست. انرژی زیادی که دستگاه سیاست خارجی و مالی آمریکا در اجرای برنامه جهانی تحریم آمریکا (موسوم به قانون مگنیتسکی) می‌گذارد، تاکنون بسیار زیاد بوده است. ( مترجم : قانون مگنیتسکی عبارت است از قانونی که با الهام از فهرست موسوم به مگنیتسکی در سال 2012 توسط اوباما پیشنهاد و تصویب شد و طی آن تحریم‌هایی در میان روابط میان شهروندان روس و آمریکایی به‌وجود آمد که رابطه بین پوتین و اوباما را تا مدت‌ها تیره کرد)

به نسبت همین تلاش، دولت ترامپ نشان داد که اهداف اقتصادی مهمی که در بازارهای جهانی وجود دارد، تحریم خواهد کرد. نمونه‌های قابل توجه آن شامل تحریم کمرشکن مافیای سیاسی پشت پرده در روسیه (الیگارشی روسی اولگ دریپاسکا) و شرکت آنها «موسوم به (روسال)» است که حدود 6درصد تولید آلومینیوم جهان را در انحصار دارد. همچنین ترامپ شرکت ملی نفت ونزوئلا «پی.دی.وی.اس.ای» که در سال 2018 تقریبا یک و نیم میلیون بشکه نفت در روز صادر می‌کرد را قبل از ماه ژانویه سال جاری میلادی تا مرز نابودی آن شرکت، تحریم کرد.

ترامپ همچنین استفاده از تحریم‌های «موسوم به تحریم‌های ثانویه» را گسترش داد. این تحریم‌ها به منظور وادار کردن شرکت های خارجی برای متوقف تجارت با مخالفان ایالات متحده طراحی شده است. این‌ها البته همگی روی هم چیز جدیدی نیستند. مواردی مانند:

جالب است بدانید که تلاش‌های دوره اتحادیه عرب در دهه 1970 برای اجبار شرکت‌های بین المللی برای تحریم اسرائیل، اولین مورد استفاده از سبک تحریمی مشابه «ثانویه» بود. با این حال، پیش از آنكه ترامپ به مقام ریاست جمهوری برسد، ایالات متحده فقط مجموعه محدودی از تحریم‌های موسوم به مجازات‌های ثانویه را به كار گرفت. به‌عنوان مثال برای جلوگیری از سرمایه‌گذاری انرژی در ایران در دوره اوباما، ما معمولاً دیپلماسی را برای ترغیب دولت‌های خارجی برای پیوستن به تحریم‌ها در اولویت قرار می‌دادیم و نه مجازات متقابل که کشورها را وارد تنش کند. در دولت قبلی آمریکا ما تنها در صورت عدم موفقیت دیپلماسی، مجازات‌های ثانویه برای تخطی‌کنندگان از برجام را در دستور کار قرار می‌دادیم و معمولا این مجازات‌های ثانویه، تنها جنبه «پشتوانه اجرایی» داشت و معمولا عملی نمی‌شد.

برخلاف دوره اوباما، ترامپ از تحریم‌های ثانویه (علیه کشورهایی که تحریم آمریکا را دور می‌زنند) به‌عنوان ابزاری برای تحقق اولویت اول خود علیه ایران استفاده کرده است. این تحریم‌ها به‌عنوان روشی برای اعمال فشار اقتصادی علیرغم مخالفت جهانی با این سیاست‌ها، تنظیم شد . ترامپ همچنین اهداف دیگر تحریم‌های ثانویه خود را، شرکت‌هایی که با ونزوئلا و کوبا تجارت می‌کنند، معرفی کرده و آن‌ها را تهدید کرده است.

برخلاف روسای جمهور گذشته، -که عموماً پیش از اعمال تحریم‌ها، چارچوب‌های نظارتی روشنی برای تحریم‌های ثانویه وضع می کردند- ترامپ به طور فزاینده‌ای خط بین تحریم‌های عادی و تحریم‌های ثانویه آمریکا را از بین برده و وارد یک جنگ تمام عیار اقتصادی با چندین مجموعه از کشورهای مختلف و شرکت‌های چند ملیتی شده است. به‌عنوان مثال: ایالات متحده هرگز در گذشته چارچوبی قانونی جداگانه برای اعمال مجازات‌های ثانویه علیه شرکت‌های خارجی که به تجارت با ونزوئلا ادامه می‌دهند، ایجاد نکرد. اما جان بولتون، مشاور امنیت ملی برکنار شده ترامپ، هنوز هم علناً تهدید می‌کند که با وجود برکناری‌اش، از قدرت قانونی سایر مقامات کاخ سفید برای تحریم آن شرکت‌ها استفاده می‌کند!

روند دوم ساختار تحریم‌سازی در دولت ترامپ، افزایش تمرکز او به سیگنال‌دهی سیاسی و فعالیت دیپلماتیک درباره اجرای تحریم‌های ایالات متحده است. البته ایالات متحده مدت‌ها از روش «استدلال سیاسی» در هنگام اعمال تحریم علیه کشورهای خارجی استفاده کرده و از ابزار تحریم‌های ثانویه برعلیه خاطیان نظام تحریمی خود بهره نجسته است. هنگامی که دولت اوباما در سال 2014 تحریم‌هایی را علیه روسیه وضع کرد، ما به‌طورعلنی و خصوصی به روسیه ابلاغ کردیم که درصورت اجرای توافقنامه صلح مینسک بین اوکراین و روسیه، ممکن است تحریم‌ها برداشته شود! شرکت‌ها و اشخاص تحریم‌شده همیشه این توانایی را داشته‌اند که بی‌سرو صدا از تنظیم کننده‌های تحریم آمریکا درخواست کنند تا در صورت متوقف کردن فعالیت‌های ضد منافع کاخ سفید، خود را از لیست مجازات‌ها حذف کنند؛ به این معنی که شرکت‌ها می‌توانند دارایی‌های خود را فریز کرده و تجارت خود را با ایالات متحده دوباره از سر بگیرند.

اما ترامپ با توجه به تحریم‌های گسترده بودن حجم و تعداد کشورها و شرکت‌ها و افراد تحریم شده، اخیرا ناگریز تلاش کرده تا تمرکز خود را بر روی نشانه‌گذاری و سیگنال دهی (موج دوم) افزایش داده است.

مثلا در سال گذشته وزیر امور خارجه مایك پومپئو در ازای كاهش كامل تحریم‌ها در آمریكا، مجموعه‌ای از 12خواسته ایران را تنظیم كرد، ولی در عین حال، باز هم دولت ترامپ شروع به ارائه لیستی از مطالبات از افراد و شرکت‌هایی که در تحریم‌های هوشمند آمریکا قرار دارند، کرده است. هنگامی که ترامپ رئیس سازمان امنیت وقت ونزوئلا (مانوئل ریکاردو کریستوفر فیگوئرا) را در ماه فوریه تحریم کرد، وزارت خزانه‌داری آمریکا با انتشار بیانیه مطبوعاتی اظهار کرد: "ایالات متحده اعلام کرده که ما برای رفع تحریم افراد باید ببینیم از مشارکت در نقض حقوق بشر خودداری می‌کنید یا خیر؟ مثلا در مورد سوءاستفاده‌های دولت و مبارزه با فساد در ونزوئلا صحبت می‌کنید یا خیر؟". طبق روند کاهش تحریم‌ها، دولت ترامپ فیگوئرا را در اوایل ماه می (اردیبهشت امسال)، یک هفته پس از معافیت از دولت نیكولاس مادورو، از لیست تحریم‌ها حذف كرد. چند ماه بعد، وزارت خزانه داری پس از توافق برای متوقف کردن حمل‌ونقل نفت خام ونزوئلا به کوبا، بر حذف سریع تحریم‌های تانکرهای PB ایتالیا تأکید کرد. در ابتدای سال جاری ، وزارت خزانه‌داری آمریکا پس از اینکه سهام مالکیت خود را به زیر 50درصد رساند، این وزارت به دستور دولت چندین شرکت روسی دیگر را از لیست تحریم های ایالات متحده خارج کرد.

روند یا موج سوم، استفاده روزافزون دولت ترامپ از «اقدامات اقتصادی تحمیلی-مجازاتی» به‌جای «تحریم‌» بوده است. این مورد از تحریم‌ها برای کشورهای بزرگ‌تر که تحریم آنها دشوار بوده و بهانه برای آن نیز اندک است، به کار می‌آید. مثلا در اقدامات ترامپ علیه شرکت‌های چینی، از جمله شرکت‌های هواوی، ZTE و چندین شرکت ابر رایانه‌ساز دیگر، ترامپ به‌جای تحریم‌های وزارت خزانه‌داری به کنترل‌های صادراتی هدفمند به‌عنوان ابزار اجباری اعتماد کرده است.

این نظارت‌ها و اقدامات سیاستی به منظور مجازات چین، شامل اقداماتی در جهت فشار به نظام صادراتی چین است. اقداماتی مانند افزایش تعرفه‌های تجاری و گمرکی مربوط به واردات کالاهای چینی یا در برخی موارد، ممنوع ساختن واردات، از این قبیل هستند. این اقدامات ترامپ که در برهه‌ای جنگ تجاری میان دو کشور را ایجاد کرد، از اصلی‌ترین انواع «اقدامات اقتصادی تحمیلی» است. این موج یا روند سوم، به ایالات متحده اجازه می‌دهد تا ضمن به حداقل رساندن هزینه‌های وثیقه به بازارهای جهانی که در تحریم‌های اولیه و ثانویه رخ می‌دهد، هزینه‌هایی را به اهداف خود (آنهم غیر مستقیم) تحمیل كند و مثلا شرکت «هوواوی» چین را به‌طور غیر مستقیم تحریم کند!

اما در نهایت برای هیئت حاکمه آمریکا، مهمترین دغدغه در مورد تحریم‌های ترامپ این است که آیا این تحریم‌های خصمانه و هجومی، برای پیشبرد منافع امنیت ملی ایالات متحده کارایی دارند یا خیر؟ این تردید هنوز هم وجود دارد.

مثلا استفاده از تحریم‌ها در صادرات نفت ایران تاثیر روشنی داشته است. اما آیا این تاثیر، نهایتا راهگشا خواهد بود؟ اکنون فروش بیش از 2 میلیون بشکه‌ای ایران در زمان توافق هسته‌ای (برجام) بیش از 95 درصد کاهش یافته است و ولی پروژه‌های صندوق بین المللی پول با اقتصاد ایران در سال 2019 با نرخ 6درصد منعقد شد! از سوی دیگر، صادرات نفت ونزوئلا پس از تشدید تحریم‌ها در سال جاری ایالات متحده، -که بخشی از آن با کاهش خرید در چین محقق شده است- کاهش یافته اما هنوز مادورو بر سر جای خود باقی است.

از سوی دیگر، ممنوعیت فروشی که آمریکا بر روی تراشه‌های هوواوی چین قرار داد، باعث کاهش فروش بین‌المللی این شرکت شده، هرچند در کشورهای دیگر و بازارهای چین و همسایگانش، شاهد افزایش فروش بوده‌‌ایم!

تحریم‌های ایالات متحده و بین‌المللی علیه کره شمالی اقتصاد خود را به نرخ رشد منفی 4درصد اقتصاد پیونگ یانگ در سال 2018 سوق داد و صادرات آنها را 90درصد کاهش داد. این اعداد همگی تأیید می‌کنند که اندازه اقتصاد ایالات متحده و تسلط آن بر سیستم مالی جهانی است و نشان می‌دهد آمریکا می‌تواند کشورهای مختلف را تحت فشار قرار دهد. البته شاید موفقیت دیپلماتیک تحریم‌های ایالات متحده هنوز ناشناخته است.

ولی با این حال، استفاده هجومی ترامپ از تحریم‌ها، باعث افزایش عواقب ژئوپلیتیک و سیاسی علیه منافع آمریکا شده که خطرات جدیدی را برای اثربخشی آنها در طولانی مدت به ارمغان می‌آورد.

اتحادیه اروپا، چین و سایر کشورها عمده تلاش‌های خود را برای توسعه کانال‌های مالی و تجاری عایق از فشار اقتصادی ایالات متحده افزایش می‌دهند و این مهم است؛ هرچند، تلاش‌هایی مانند مکانیسم INSTEX علیه تحریم‌ها (با تبلیغات گسترده اتحادیه اروپا) از نظر مقیاس اقتصادی، تهدیدی نزدیک به تسلط مالی ایالات متحده نیست. اگر این کشورها سرمایه‌گذاری های کلانی را در این کشورهای قربانی تحریم انجام دهند، این تلاش‌ها ممکن است در دراز مدت به نتایجی برسد، ولی تسلط مالی آمریکا در نظام جهانی با وجود روند در حال کاهش تولید ناخالص داخلی جهانی، در کوتاه مدت تغییر ناپذیر است. دولت ترامپ باید مزایای استفاده تهاجمی خود از تحریم‌ها را در برابر خطرات احتمالی آن طولانی مدت مانند واکنش‌های جهانی به آمریکا را پیشاپیش برای خود ارزیابی کند.

شاید مهم‌تر از همه، ترامپ باید این را تشخیص دهد كه وقتی اقدامات مربوط به تحریم كشورها را هدف قرار می‌دهد، مطالبات بیش از حد از کشورهای مورد تحریم، می‌تواند آنها را ترغیب كند تا علیرغم هزینه‌های اقتصادی شدید تحریم‌ها، از دادن امتیاز به آمریکا خودداری كنند.

به‌عنوان مثال، بسیار بعید است که ایران با 12 خواست پومپئو موافقت کند، و در ماه‌های اخیر با تشدید فشارهای خود برای ایجاد اهرم مذاکره، به فشارهای ایالات متحده پاسخ داده است. کره شمالی تاکنون درخواست‌های ترامپ را برای مذاکره مجدد رد کرده و آزمایش موشک‌های آزمایشی را قبل از مذاکرات احتمالی دیپلماتیک دیگر از سر گرفته است. مادورو حتی با وجود کاهش 25درصدی تولید ناخالص داخلی خود، در سال جدید حتی باز هم روی حفظ قدرت خود در بازی‌های سیاسی درون کاراکاس حساب باز کرده است.

البته وادارکردن کشورها در مدل فشار مبتنی بر تحریم می‌تواند نیازمند صرف زمان بیشتر باشد و دولت ترامپ هنوز هم می‌تواند در ایران، کره شمالی و ونزوئلا را تحت فشار تحریم بگذارد، اما مطالعات ما درباره تحریم‌ها نشان می‌دهد که آن‌ها فقط در حدود یک سوم زمان ممکن است در ایجاد تغییر رژیم یا سایر تغییرات عمده سیاسی موفق باشند!

تاکنون حکومت‌ها از نظر تاریخی ظرفیت قابل توجهی برای مقاومت در برابر فشار اقتصادی نشان داده‌اند، و اینکه مردم در این کشورها برای حفظ بقای اقتصادی خود دست به تغییر رژیم‌ها و براندازی بزنند، هنوز محل تردید است.

اگرچه استراتژی «فشار حداکثری» ترامپ در تحمیل هزینه‌های اصلی به اقتصاد کشورهای مخالف آمریکا مؤثر بوده است، اما وقتی صحبت از کشورهای متخاصم است، رویکرد ترامپ در مورد تحریم‌ها هنوز از سابقه تاریخی اثر بخشی در دستیابی به نتایج سیاست بهره‌مند نیست.

در پایان این سؤال را ایجاد می‌شود که چه ابزار دیگری در دسترس است؟ و چه زمانی موثر خواهد افتاد؟ و این سوال هنوز باقی است که آیا ترامپ مجبور است مسیر خود را اصلاح کند؟

مترجم: رضا اسدآبادی